【作者简介】韩民，博士，研究员，国家教育发展研究中心副主任。
【内容提要】 建设开放大学是时代发展的要求，其关键是推进体制机制改革。有关开放大学的功能定位、组织结构等问题，应当放在我国终身教育体系和学习型社会建设的总体框架下，从公共利益最大化要求出发进行思考和研究。推进开放大学试点，涉及体制机制中的诸多深层次问题，必须凝聚共识，形成清晰的整体思路。试点应着重在管理体制探索、结构组织、资源共享机制、远程教育服务平台、人才培养模式、开放教育立交桥、投入与保障机制、质量保障与评价体系和教师队伍建设等方面进行探索。
【关 键 词】开放大学 广播电视大学 试点 体制 机制
【中图分类号】：G420 【文献标识码】：A
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出到2020年，要“基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列”。作为实现这些战略目标的主要举措，纲要提出要“办好开放大学”。这为建设开放大学提供了非常好的机遇。那么，我们究竟要建设什么样的开放大学以及怎样建设开放大学？随着中央电大和部分省市相继启动开放大学建设试点，现在迫切需要对开放大学建设进行总体设计，对试点将涉及的体制机制创新中的一些重大问题认真研究思考，凝聚共识，形成明确的整体思路。围绕开放大学建设的体制机制改革涉及很多难点问题的处理，也涉及现有利益格局的调整，可以说是一项复杂的系统工程。在此，我想就三个问题谈谈自己的一些想法。
一、建设什么样的开放大学
建设开放大学，有着深远的意义和丰富的内涵。建设开放大学是构建终身教育体系的重要举措。目前我国的开放教育，无论是电大，还是普通高校的网络教育学院、高等教育自学考试等，都还不能完全满足全民学习、终身学习、构建学习型社会的要求。因此，建设开放大学的目的就是要更好地满足全社会的终身学习需求。
那么，我们要建设什么样的开放大学？首先，开放大学强调“开放”。一是教育机会和资源要开放，要通过依托现代信息技术的远程教育服务，面向更加广泛的社会成员，提供更加便捷、多样的学习机会和资源。开放大学既要服务于学历教育需求，也要服务于非学历教育需求。二是体制、机制和制度要开放，要在管理体制、办学体制、教学模式等方面克服封闭性，增强开放性。其次，开放大学要提供优质的或者说高质量的教育机会、资源和服务。从目前我国开放教育发展的状况看，我们缺乏的不是开放教育的机会和资源，而是优质的、高质量的开放教育机会和资源。但是，社会上对开放教育能否提供优质教育资源、能否保障教育质量存在着疑问。这一方面源于对开放教育的偏见，另一方面是由于我们在发展开放教育的过程中确实出现过质量保障方面的问题。因此，如何在开放的背景下提供优质的、高质量的教育资源和服务是建设开放大学的关键。
建设开放大学不是从零开始，而是要充分依托已有的开放教育的各种形式和资源，其中最重要的资源之一就是广播电视大学。但是，建设开放大学不是对现有电大系统的翻牌，而是在体制机制改革基础上的转型。既然是转型，就要先凝聚共识，明确开放大学的功能定位、服务面向、性质特色等。目前对开放大学如何定位存在着不同的认识：关于其功能定位，有人认为开放大学应是独立的大学，有人认为应是开放教育、终身学习的平台，也有人主张应是大学加平台；关于其服务定位，是以学历教育为主，还是以非学历教育为主，或者两者并重？关于其学历层次定位，电大过去主要是专科，转型为开放大学之后，是否应向本科和研究生层次延伸？关于其服务对象定位，有人认为应从面向成人提供补偿性学历教育转型为培养拔尖人才的精英教育，等等。这些有争议的问题是建设开放大学过程中不可回避的、需要认真研究的。
关于开放大学的定位，我个人认为，在功能上应当是大学加平台，学历教育与非学历教育并重。从终身教育的理念出发，学历教育与非学历教育并非截然分开的，在一定条件下是可以相互衔接的。关于开放大学的学历层次，我认为不应将其限制在高职、专科层次，决定其学历层次应主要看其能否提供相应质量的教育服务。但开放大学应以高职、专科层次为主，理由是从服务面向看，开放大学的主要服务对象是那些无法获得正规全日制高等教育机会的在职成人，对于这些学习者来说，高职教育应用性强，有利于他们把学习和工作结合起来，而且学习周期较本科相对较短。本科层次的教育应以专升本为主。开放大学也要争建“一流”，但这里的“一流”主要是指教育质量，而不是走精英教育的路线，坚持大众教育路线既是开放大学的特色，也是其促进教育公平的主要职责。
二、怎样建设开放大学
建设开放大学，要依托以广播电视大学为主体的现有开放教育资源，但同时，更重要的是要通过体制机制改革创新，大力推进内涵建设。推进体制机制改革，必然涉及现有利益格局的调整，涉及很多复杂的关系，需要从大局出发，统筹考虑。
一是如何构建开放大学的组织架构。以广播电视大学系统构建开放大学，首先遇到的问题就是如何将现有的中央电大、44所省级电大、956所地市级电大分校进行整合与重组。关于这个问题，从理论上讲大体有三种选择：一是在现有电大系统的基础上构建开放大学系统，全国只建一所开放大学，中央与地方电大仍维持现在的管理运行模式。这种方案对现行体制和利益格局无大的改变，比较容易操作，也有利于维持全国统一的质量监控体系。但缺点是不利于各地根据本地需求办出特色，也很难形成竞争。二是现有的44所省级电大都各自独立建设开放大学。这种方案有利于各地独立自主办学，调动地方办学的积极性，突出地方特色。但缺点是如果各地都办开放大学，能力不足和质量保障的问题可能就会更加突出，因为目前我们还不具备这样的条件，如经费投入、教师队伍和质量认证评估制度建设等方面都还跟不上。此外，也可能导致资源重复投入、难以共享，出现各自画地为牢、区域性封闭的“开放大学”林立的局面。如果允许不同地区开展竞争、跨区招生，一些力量薄弱的地方可能会因缺乏竞争力而办不下去。三是“1+X”模式，既一所中央开放大学加上若干所以大区为服务范围的地方开放大学。但中央开放大学与大区型开放大学及其他地方电大的职责如何分工与合作可能是一个难题。走向复数的独立开放大学模式，就必须要有开放的市场，允许各开放大学之间展开公平竞争，允许学习者可以自由选择任何一所开放大学注册、学习。
二是在建设开放大学的过程中如何处理电大与其他开放教育形式之间的关系，如与普通高校网络教育学院、高等教育自学考试以及其他成人高等教育形式的关系等。目前，电大与其他开放教育形式之间是一种竞争的关系，但各种形式的开放教育都是自成体系，没有相对统一的质量保障框架，也缺乏相互间的沟通、合作与资源共享。在构建开放大学的过程中，在不同开放教育形式之间，应形成既有公平竞争，同时又能相互沟通、共享与合作的局面。比如，从教考分离的原则出发，高等教育自学考试能否将其助学服务交由开放大学承担，而开放大学的学分认证和考试服务能否由自考体系来承担？这些都需要进行深入的研究。
三是如何构建更加有效的教学体系与质量保障机制。开放教育主要通过远程服务和自主学习来实现，其长处是可以不受时空限制，可以促进个性化的学习。但它也有薄弱环节，主要是教学过程比较难控制，缺乏教师与学生之间、学生与学生之间的交互影响，实践和实验环节比较薄弱。过去解决这些问题主要靠面授辅导，但面授辅导难免要受到时空上的限制。现代信息技术的发展为解决这些问题提供了新的可能性和途径，国外的远程教育有不少成功的经验可资借鉴。比如英国开放大学，其教学质量之所以能够排在很多传统名牌大学的前面，原因之一就是它能够有效利用远程技术实现个性化的学习辅导，把教学过程变成可交互的过程。再比如美国的远程教育，非常重视基于远程技术的小组学习，使学习者能够共同学习，共同解决问题，相互交流，相互促进。这些案例说明，充分利用现代信息技术，有可能为学习者提供比全日制普通高校更好的个性化学习支持服务。当然，如何构建“宽进”背景下“严出”的质量保障体系也是开放大学面临的一项重大课题。
如何破解以上这些难题现在还远未达成共识，还没有明确的答案。但考虑这些问题应着眼于全局利益，立足于公共利益最大化，具体来说就是要看哪种模式更有利于促进教育资源开放和优质资源共享，更有利于保障开放大学教育质量。
三、开放大学试点“试”什么
如上所述，关于建设什么样的开放大学，如何建设开放大学我们还没有达成充分的共识，对一些重大问题还没有明确的解决思路。正因为如此，我们要通过开展试点来探索解决方案。从这个意义上看，我认为试点应支持对各种解决方案进行大胆尝试，允许对现有体制、机制和制度框架有所突破。当然，既然是探索和尝试，就可能成功，也可能失败。但无论成功还是失败，都能为体制机制创新提供依据。
开放大学试点“试”什么？我认为试点应以探索新的体制机制为重点，着重从以下几方面进行探索：
1.探索建立新的管理体制和运行机制。对管理体制的试点，并不仅仅局限于教育行政部门，而会涉及更大范围，可能包括教育部内部以及同外部共同建立跨部门合作的开放大学管理新机制。具体而言，一是教育部和其他有关部委之间需要建立协调机制；二是教育部内部各部门之间、有关司局之间，需要建立协调机制；三是开放大学要建构新的内部管理体制和运行机制；四是调整中央机构和地方机构的关系与职能。
2.探索建立优质资源共享机制。包括开放大学不同机构、开放大学和其他开放教育形式、普通高等教育之间的资源共享等。
3.探索建立开放的远程教育服务平台。远程教育服务平台具有多种功能，它既是学历继续教育服务平台，也是非学历继续教育平台，还是开放教育的信息服务平台、技术平台和资源平台。建设平台的目的就是使学习者可通过它无障碍地、便捷地获得各种学习资源，使各种学习资源可以共享和互联互通。建设这样的平台，最主要的是要在体制机制方面有所突破。
4.探索建立新的人才培养模式。要探索有效利用现代信息技术，针对不同学习者的学习需求，提供个性化的学习菜单和教育服务，提高教学效率和效果。开放大学服务的主体人群是成人学生，他们具有和青少年学生不同的特点，开放大学应在如何有效利用这些成人学生已有的经验方面多做探索。
5.探索构建终身学习立交桥。建立立交桥是为了促进开放大学与其他开放教育形式以及普通高等教育之间的相互沟通和衔接，把成人学生已有的知识、能力、技能与开放大学的教育很好地融合起来。比如，要探索如何对多样的学习成果，特别是对成人既往的学习经历和在工作中获得的经验等进行认证，等等。
6.探索建立开放大学的投入保障机制。要使开放大学持续健康发展，必须加强投入保障。要完善开放教育的成本分担机制，努力增加各级政府和社会对开放教育的投入。要探索建立贫困学生资助制度，使开放教育向更多社会成员开放。
7.探索建立开放大学的质量保障和评价体系。要实现不同教育机构间学习成果的互认，就需要建立统一的质量保障框架，使不同教育机构的教育质量可以进行评价和比较。要探索建立符合开放教育特点、真正体现“严出”原则的、更加有效的质量保障体系。
8.探索开放大学的教师队伍建设模式。要建立体现开放大学特点的师资保障体系，包括专职教师编制、兼职教师配置、教师资格和专业发展等都需要通过试点进行探索。
本文系作者在“学者视角中的开放大学”专家论坛上的学术演讲整理稿。（来源：《中国远程教育》2011年6期）
